Marítimo Portuario
Puerto Exterior: por qué cambió la licitación del mayor proyecto portuario del país
La reestructuración del proceso para las primeras obras de Puerto Exterior no modifica el objetivo del proyecto, pero sí cambia la forma en que la empresa estatal busca reducir riesgos, atraer más competencia y dar viabilidad al principal desarrollo portuario de Chile.
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Pocos proyectos de infraestructura tienen el impacto estratégico de Puerto Exterior de San Antonio. Con una inversión estimada en US$4.450 millones, la iniciativa permitirá ampliar significativamente la capacidad portuaria del país mediante dos terminales de gran escala capaces de atender buques de última generación y movilizar hasta seis millones de TEU una vez concluido su desarrollo. Su construcción es considerada clave para responder al crecimiento proyectado del comercio exterior chileno durante las próximas décadas.
Sin embargo, en lugar de iniciar la construcción bajo el esquema originalmente previsto, la Empresa Portuaria San Antonio (EPSA) decidió modificar la licitación de las primeras obras del proyecto. La decisión generó dudas sobre sus efectos, pero desde la estatal se ha insistido en que no representa un retroceso ni una paralización, sino un ajuste destinado a fortalecer la ejecución del proyecto y disminuir los riesgos asociados a una obra de esta magnitud.
El diseño inicial contemplaba licitar en un solo proceso las principales obras habilitantes del Puerto Exterior, concentrando en un único contrato trabajos de alta complejidad como la construcción del rompeolas, el dragado de la nueva dársena y otras obras de infraestructura necesarias para habilitar el futuro puerto.
Con la reestructuración, esa estrategia cambia. En lugar de un contrato integral, las obras serán divididas en procesos independientes, permitiendo que empresas con distintas especialidades puedan participar en cada etapa y distribuyendo los riesgos técnicos y financieros entre varios contratos.
¿Qué riesgos se busca resolver con la decisión?
La decisión responde principalmente a una estrategia de gestión de riesgos. La construcción de un rompeolas de varios kilómetros, junto con las obras de dragado y habilitación portuaria, representa uno de los desafíos de ingeniería marítima más complejos desarrollados en Chile. Concentrar todas esas responsabilidades en un solo contrato implicaba elevar considerablemente la exposición técnica, financiera y operacional del proyecto.
Al dividir las obras, EPSA busca facilitar la participación de empresas especializadas, ampliar el universo de potenciales oferentes y disminuir el riesgo de enfrentar un proceso con escasa competencia o incluso sin ofertas válidas. Asimismo, un esquema de contratos diferenciados permite estructurar de mejor manera el financiamiento y administrar con mayor flexibilidad eventuales contingencias durante la ejecución de las obras.
El rediseño también modifica el escenario para quienes posteriormente operarán el Puerto Exterior. En términos generales, el nuevo esquema permite separar la construcción de la infraestructura común de las inversiones que deberán realizar los concesionarios en terminales, equipamiento y operación portuaria. Esto reduce parte de la incertidumbre asociada a las obras habilitantes y permite que los operadores concentren sus inversiones en la infraestructura directamente vinculada a la explotación comercial del puerto.
¿Qué impacto tendrá en los plazos y la competencia?
Aunque la reestructuración implica actualizar el cronograma de las primeras licitaciones, el objetivo declarado es reducir la probabilidad de enfrentar retrasos mayores durante la construcción del proyecto. La lógica detrás del cambio es privilegiar una etapa de contratación más robusta antes que mantener un esquema que pudiera generar dificultades durante la ejecución. Más allá del ajuste administrativo, especialistas en infraestructura portuaria coinciden en que la decisión apunta a mejorar la gestión de riesgos y aumentar las probabilidades de éxito del proyecto.
A juicio de Álvaro Peña, Ingeniero Civil en Construcción de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso y consejero del Consejo de Políticas de Infraestructura, “la modificación es adecuada porque la licitación original concentraba en un solo contrato obras con perfiles técnicos y riesgos muy diferentes: un molo de abrigo de casi cuatro kilómetros, dragados, generación de explanadas y accesos viales y ferroviarios”.
“Separar las obras marítimas de alta especialización de las obras habilitantes permite asignar mejor los riesgos, ajustar las exigencias técnicas y financieras a cada paquete, reducir las contingencias incorporadas en las ofertas y proteger los recursos públicos. No debe interpretarse como un retroceso del proyecto, sino como una maduración de su estrategia contractual”, sostuvo el consejero del CPI.
Por su parte, el académico de la Universidad de Valparaíso, Sergio Bidart, aseguró que “la decisión estratégica de ahora es menos riesgosa que la anterior que buscaba una licitación internacional de la obra completa, tanto la parte del molo de abrigo que hay que construir como la parte de infraestructura portuaria. Esta se separa en dos partes como un proyecto independiente, pero que al sumar dan lo mismo”.
Agregó que “eso hace que la inversión sea menos riesgosa, porque tengo dos proyectos distintos donde podría tener también mayor cantidad oferente por proyecto al ser menores, comparado con los dos sumados. Así que, bajo ese punto de vista, creo que la decisión de separarlo en dos proyectos es mucho más razonable bajo el punto de vista de riesgo financiero y de evaluación”.
Para Juan Pedro Sepúlveda, académico de la Universidad de Santiago, “la modificación se explica principalmente por la necesidad de hacer más manejable un contrato extraordinariamente grande y complejo. La licitación original concentraba en un solo adjudicatario obras preliminares, dragados, explanadas, accesos y un molo de casi cuatro kilómetros, por un monto cercano a US$1.950 millones. Esa concentración simplificaba la coordinación, pero también acumulaba en un único contrato los riesgos técnicos, financieros y de ejecución. Adjudicar un contrato de US$ 1.950 millones en un solo paquete exige que el consorcio adjudicatario asuma un nivel de apalancamiento y riesgo financiero extremadamente alto”.
“Separar las obras habilitantes amplía la base potencial de participantes. Las obras marítimas de mayor complejidad seguirán requiriendo especialistas internacionales, pero los trabajos preliminares pueden atraer a más empresas nacionales y proveedores locales. La contrapartida es que aparece un nuevo riesgo: la coordinación entre dos contratistas. Las interfaces técnicas, los plazos, las garantías y la responsabilidad por atrasos deberán quedar muy bien definidas en las nuevas bases”, explicó el académico y miembro del CPI.
Más competencia, menos riesgo
En cuanto a la competencia, Álvaro Peña explicó que el nuevo modelo puede ampliarla, especialmente en las obras habilitantes, “al permitir la participación de constructoras nacionales y empresas locales que difícilmente podrían liderar un contrato integrado de esta magnitud y en obras tan específicas como antes, mientras que el molo seguirá convocando a especialistas marítimos internacionales. Una mejor separación de riesgos también puede entregar mayor certidumbre a los futuros concesionarios privados que construirán y operarán los terminales”.
En tanto, en materia de plazos, el consejero del CPI indicó que “debería existir inicialmente un ajuste por la reformulación de las licitaciones, pero su ejecución paralela podría recuperar parte de ese tiempo. El principal riesgo es trasladar la complejidad desde un gran contrato hacia la coordinación entre contratos; por ello serán esenciales una oficina integrada de gestión, una coordinación para las interfaces y decisiones oportunas entre las partes”.
Similar opinión la de Sergio Bidart quien señaló que “el proyecto sigue exactamente igual, con la única diferencia que, en lugar de un oferente para desarrollar todo el proyecto, van a haber dos proyectos separados con dos oferentes. Eso, en cierta medida, es de menor riesgo. También, al no ser inversiones tan grandes, permite que al separarlo pueda haber mayor postulación de oferentes también con menor capital”.
Por su parte, Juan Pedro Sepúlveda aseguró que “el efecto sobre la competencia podría ser positivo, especialmente en el mercado de la construcción. Dos contratos de diferente especialidad y tamaño reducen las barreras de entrada y permiten que empresas chilenas participen directamente o mediante consorcios, en lugar de quedar exclusivamente como subcontratistas de un gran contratista internacional. En las obras de abrigo probablemente continuará participando un grupo más acotado de empresas globales especializadas. En materia de inversión privada, el cambio no modifica formalmente los US$2.500 millones previstos para los futuros terminales concesionados”.
Ahora, respecto de los plazos, indicó que hay dos efectos contrapuestos. “La ejecución paralela podría recuperar tiempo y permitir que las obras preliminares avancen mientras se adjudica y financia el molo. Pero dejar sin efecto un concurso con empresas ya precalificadas inevitablemente introduce una nueva etapa administrativa. Como EPSA aún no ha publicado las bases ni el cronograma de los dos procesos, no se puede asegurar hoy que la entrada en operación hacia 2036 esté garantizada”, concluyó.
“En síntesis, el nuevo modelo puede mejorar competencia, flexibilidad financiera y control de riesgos, pero su éxito dependerá de tres condiciones: convocar rápidamente las licitaciones, preservar todo lo posible el trabajo de precalificación ya realizado y establecer una gobernanza muy sólida para coordinar ambos contratos. Sin esas condiciones, la reducción de riesgos financieros podría transformarse en mayores riesgos de plazo y de coordinación”, destacó Sepúlveda.
Más que una modificación administrativa, el rediseño de la licitación refleja la complejidad que supone desarrollar el mayor proyecto portuario del país. La forma en que se distribuyen los riesgos, se estructuran las inversiones y se diseñan los procesos de contratación será determinante para el éxito de una infraestructura llamada a sostener el crecimiento del comercio exterior chileno durante las próximas décadas. En ese contexto, el cambio de estrategia busca aumentar la viabilidad técnica y financiera de una obra cuyo impacto excede ampliamente al sistema portuario y alcanza a toda la cadena logística nacional.
